關(guān)于地下綜合管廊運營監(jiān)管的探討

徐 健，葉永平

(蘇州市地下管線管理所）

前言

伴隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，傳統(tǒng)地下管線埋設(shè)方式的弊端不斷顯現(xiàn)，“馬路拉鏈”、窨井傷人、管線事故等問題頻現(xiàn)，極大地影響了人們的正常生產(chǎn)和生活，阻礙了城市的發(fā)展步伐，地下綜合管廊因其集約化、科學(xué)化和綜合化的埋設(shè)優(yōu)勢逐漸進入城市管理者的視野。2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，并在全國遴選了10個試點城市。2016年、2017年中央政府連續(xù)兩年將“開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上”寫入政府工作報告，大力推進地下綜合管廊建設(shè)。

地下綜合管廊是城市新型市政基礎(chǔ)設(shè)施之一，是城市“生命線”的重要載體，其運用管理水平的高低決定著整個城市承載能力的大小，更是城市高效、安全、可持續(xù)運行的基礎(chǔ)保障。因此政府管理部門在引入社會資本將綜合管廊推向市場的同時，要加強對其的監(jiān)管，充分發(fā)揮綜合管廊的社會經(jīng)濟效益。

一、地下綜合管廊運營的監(jiān)管對象

根據(jù)地下綜合管廊的運營維護工作內(nèi)容，管廊運營的監(jiān)管對象主要涉及如下兩類：

1、綜合管廊運營維護單位。承擔(dān)綜合管廊廊體及自身附屬設(shè)施的維護管理工作。

2、入廊管線單位（管線產(chǎn)權(quán)單位）。承擔(dān)入廊的自有地下管線及相關(guān)自有配套設(shè)施的維護管理工作。

二、地下綜合管廊運營的監(jiān)管部門

縱向直垂監(jiān)管部門：行業(yè)主管。各類地下管線所屬的行業(yè)有各自專屬的行業(yè)主管部門，該部門主要從整個行業(yè)發(fā)展的角度進行綜合管理，如國家能源局、工業(yè)和信息化部等。

橫向行政監(jiān)管部門：行政管理。各級政府的相關(guān)行政管理部門按照各自的職能對轄區(qū)范圍內(nèi)的管線建設(shè)運維過程進行管理。這類機構(gòu)一般具有相應(yīng)的行政審批職能，如發(fā)改、規(guī)劃、住建、市政市容等。

專門的地下綜合管廊監(jiān)管機構(gòu)。目前，日本和我國臺灣地區(qū)成立了綜合管廊管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)對管廊全生命周期進行管理。如臺北市工務(wù)局共同管道科。在國內(nèi)，不管是使用PPP模式，還是政府直接出資或者政府與管線單位聯(lián)合出資建設(shè)的管廊，其最終監(jiān)管都是由政府承擔(dān)。

三、地下綜合管廊運營的監(jiān)管內(nèi)容

地下綜合管廊是一種準(zhǔn)公共事物，是向社會提供公共服務(wù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施，它兼具經(jīng)營性和公益性，同時又有一定的壟斷性。因此，需要當(dāng)?shù)卣畬ζ溥\營過程加強監(jiān)管，以保證社會公共利益不能得到損害。政府的監(jiān)管內(nèi)容主要包括以下幾個方面：

四、蘇州市對地下綜合管廊運營監(jiān)管的探索

1、確定專門的管理機構(gòu)

為更好的推動地下綜合管廊建設(shè)管理工作，蘇州市于2015年2月成立了由市長任組長的地下綜合管廊工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括市各部委辦局、各區(qū)政府、各管線單位主要負(fù)責(zé)人。全市的地下綜合管廊建設(shè)、運營和監(jiān)管工作在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌開展。同時在市市容市政管理局設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由市市容市政局橫向綜合協(xié)調(diào)管理和監(jiān)管，縱向的信息上傳下達，市容市政局下屬管理單位蘇州市地下管線管理所具體承擔(dān)日常工作。

蘇州市地下管線管理所成立于2003年，目前正式編制25人，業(yè)務(wù)科室包括：管理科（管廊科）、督查科、信息科，主要負(fù)責(zé)城市地下管線（包含地下綜合管廊）的日常監(jiān)督管理和綜合協(xié)調(diào)、違章查處、信息化建設(shè)等事宜，在多年的地下管線綜合管理基礎(chǔ)上，構(gòu)筑了良好的協(xié)調(diào)基礎(chǔ)，積累了豐富的管理經(jīng)驗，形成了有效的工作機制。

蘇州城市地下綜合管廊開發(fā)有限公司（以下簡稱“管廊公司”）于2015年2月由蘇州城投公司牽頭聯(lián)合各管線權(quán)屬單位組建。市政府向該公司授予地下管廊特許經(jīng)營權(quán)，由該公司按照規(guī)劃承擔(dān)市區(qū)地下綜合管廊投資、建設(shè)、運營及維護管理工作，公司實行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場化運作模式。管廊公司股本比例為：蘇州城投公司65%（其中中國電信、中國移動、中國聯(lián)通、江蘇有線電視各預(yù)留股份5%）、蘇州水務(wù)集團20%、蘇州供電公司15%。

圖1 蘇州市地下綜合管廊監(jiān)管工作框架圖

2、健全綜合管廊法規(guī)體系

地下綜合管廊建設(shè)目前尚處于起步階段，為保證其健康發(fā)展，蘇州市制定了一系列綜合管廊的管理規(guī)章制度。2015年市政府將修訂《蘇州市地下管線管理辦法》列入政府年度立法工作計劃，經(jīng)過兩年時間的調(diào)研、論證、廣泛征求意見和修改完善，該《辦法》已于2017年4月經(jīng)市政府審批后于6月1日正式施行。修訂后的《辦法》，專設(shè)地下綜合管廊章節(jié)，對綜合管廊的規(guī)劃、建設(shè)、運營、強制入廊、有償使用等方面進行明確規(guī)定，有利于今后管廊的規(guī)范管理。

3、先行先試，摸著石頭過河

運營維護方面，蘇州工業(yè)園區(qū)在地下綜合管廊建設(shè)管理方面走在整個蘇州市的前列，園區(qū)月亮灣綜合管廊于2008年開工建設(shè)，2011年11月正式投入運行；桑田島管廊也于2010年開工建設(shè)，2016年投入運行。通過幾年的運營管理實踐，園區(qū)管委會頒布實行了《蘇州工業(yè)園區(qū)市政綜合管廊運維管理辦法》。在此基礎(chǔ)上，為更好的推進綜合管廊試點城市工作，蘇州市又制定了適用于整個蘇州市區(qū)范圍的《蘇州市綜合管廊運營維護監(jiān)管辦法（試行）》。

4、建立綜合管廊運營監(jiān)管辦法

在蘇州市地下綜合管廊工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)《蘇州市地下管線管理辦法》和《蘇州市綜合管廊運營維護監(jiān)管辦法（試行）》，綜合管廊監(jiān)管部門建立監(jiān)督考核辦法，定期對綜合管廊運營維護單位及各入廊管線產(chǎn)權(quán)單位的運營維護進行監(jiān)督考核，具體如下：

（1）、考核方式

考核采取定期巡查和隨機抽查兩種方式。定期巡查以日常運營維護管理為基礎(chǔ)，對綜合管廊相關(guān)運營維護活動進行記錄，排查違規(guī)現(xiàn)象和行為；隨機抽查以不定期的形式對綜合管廊日常運營維護活動進行監(jiān)督抽查。每次考核依據(jù)《蘇州市地下綜合管廊運營維護考核標(biāo)準(zhǔn)》（表1）進行評分，總分為100分，實行扣分制。

表1  蘇州市地下綜合管廊運營維護考核標(biāo)準(zhǔn)

（2）、年度總評

年度總評以全年所有定期巡查（占30%權(quán)重）和隨機抽查（占70%權(quán)重）的考核結(jié)果為依據(jù)，進行統(tǒng)計匯總，將各考核對象的年度總評定為：優(yōu)秀（85分以上）、合格（60分以上）、不合格（60分以下）三個等級。

有下列情形之一的，年度總評為不合格：

1．在綜合管廊運營維護中發(fā)生人員死亡的安全生產(chǎn)事故；

2．發(fā)生信息泄密造成嚴(yán)重影響的；

3．重大安全隱患未采取有效措施及時整改的；

4．其他違法違紀(jì)行為造成嚴(yán)重影響的。

（3）、結(jié)果反饋

綜合管廊監(jiān)管部門定期向綜合管廊運營維護單位、相關(guān)管線產(chǎn)權(quán)單位及其上級主管部門通報考評結(jié)果，各單位應(yīng)將考評結(jié)果作為單位年度績效考核的組成部分。涉及財政資金支付的，考評結(jié)果作為財政資金支付參考依據(jù)。

結(jié)束語

地下綜合管廊運維監(jiān)管是一項全新的研究課題，蘇州作為地下綜合管廊試點城市之一，擔(dān)負(fù)著先行先試的使命。本文結(jié)合蘇州工業(yè)園區(qū)綜合管廊運行監(jiān)管實踐，對管廊運維監(jiān)管中涉及的法規(guī)體系建設(shè)、專業(yè)管理和監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)管機制和方法等問題做了深入的研究，由于實際運行時間較短、作者水平有限，不足之處請大家批評指正。